Il Ddl Concessioni è un passo avanti rispetto a quello presentato dal Governo a inizio anno, ma siamo ancora ben lontani dall’avere una legge perfetta. Dopo le prime reazioni abbiamo pensato che sarebbe stato utile andare a vedere, a mente fredda, quello che comporterebbe l’applicazione della direttiva Bolkestein tramite la legge delega sul riordino delle concessioni demaniali marittime(Ddl concessioni) licenziata dalla Camera dei Deputati alcuni giorni fa.

Anche grazie all’interessante parere del Comitato per la legislazione, andremo a fare un’analisi della legge nella sua totalità. Partiremo dalla struttura per poi andare nello specifico degli articoli e dei commi. Il cammino dell’applicazione della direttiva Bolkestein prosegue verso la votazione e l’eventuale approvazione del Senato della Repubblica. La discussione del Ddl concessioni balneari al Senato è infatti prevista per il 26 novembre. Ma andiamo a vedere di cosa si tratta.

La legge

Lo strumento della legge delega viene utilizzato quando si vuole sistemare o riorganizzare una determinata materia; oppure quando si vuole creare un testo unico per un settore. Formalmente è una legge nella quale si prevede che il Parlamento conceda il potere di legiferare al Governo, seguendo tre regole fondamentali scritte in Costituzione:

  1. la delega sia per una materia specifica;
  2. chiara indicazione del termine massimo entro il quale il Governo può esercitare il potere legislativo;
  3. esplicazione dei princìpi e criteri direttivi che il Governo deve rispettare nell’esercizio di questa delega.

La legge delega sulle concessioni è formata da due articoli: il primo delega il Governo alla revisione e al riordino della normativa in materia di concessioni, indicando a tal fine i princìpi e i criteri direttivi; l’articolo 2 reca invece la consueta clausola di invarianza finanziaria(cioè che la legge non comporti ulteriori aggravi economici per lo Stato);

Principi e criteri

Il Comitato per la legislazione, chiamato ad esprimersi d’ufficio sulle leggi delega, critica nel merito il provvedimento. Inizia parlando del fatto che ai princìpi e ai criteri non seguono indicazioni per indirizzare il Governo in maniera chiara: “i princìpi e criteri direttivi contenuti all’articolo 1, comma 1, lettere a) e b), non danno indicazioni circa la direzione da seguire in merito al settore normativo che si intende rivedere”. L’articolo 1 recita così:

Il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo, secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) prevedere criteri e modalità di affidamento nel rispetto dei princìpi di concorrenza, di qualità paesaggistica e di sostenibilità ambientale, di valorizzazione delle diverse peculiarità territoriali e delle forme di gestione integrata dei beni e delle attività aziendali“, eccetera, eccetera.

In pratica all’inizio il testo introduce i princìpi e i criteri direttivi, poi però alla lettera a) si limita a snocciolare una serie di princìpi senza indicare alcun criterio o direzione da seguire, lasciando quei princìpi in balia di qualsiasi interpretazione.

Il Comitato per la legislazione conferma questa lettura, andando anche oltre, fino a sottolineare una questione di incoerenza logica: “i princìpi e criteri direttivi si limitano a previsioni generiche che, alla lettera a), richiamano tutti i valori e gli interessi in gioco, talora in contrasto tra loro (per esempio, il rispetto del principio di concorrenza contrasta con il riconoscimento e la tutela degli investimenti, dei beni aziendali e del valore commerciale), rimandandone il bilanciamento ai decreti legislativi”.

Proseguendo l’analisi del Ddl concessioni, la musica non cambia: “alla lettera b), analogamente, demandano ai decreti legislativi l’individuazione dei « limiti minimi e massimi di durata delle concessioni entro i quali le regioni fissano la durata delle stesse », senza indicare alcun criterio stringente su un aspetto cruciale del contenzioso con la Commissione europea”. Su questo contenzioso è intervenuta anche la Corte Costituzionale dichiarando “l’illegittimità di numerose disposizioni regionali su durata, proroga e rinnovo delle concessioni in essere, in quanto limitative della concorrenza”.

 

Un intreccio normativo

Quello che complica la situazione è anche il fatto che ci sono stati numerosi interventi degli organi costituzionali che negli anni si sono intrecciati con la normativa e con le procedure di contenzioso aperte in sede europea. Queste procedure hanno riguardato essenzialmente la durata e il rinnovo automatico delle concessioni, ma soprattutto la liceità della clausola di preferenza per il concessionario uscente: il cosiddetto “diritto di insistenza”, previsto dall’articolo 37 del codice della navigazione, poi abrogato nel 2009. 

La lunga delega

Un altro aspetto che il Comitato per la legislazione mette in risalto è il problema della poca chiarezza nel determinare la conclusione del potere di delega, perché si va ad utilizzare la cosiddetta tecnica dello scorrimento che “non permette di individuare il termine per l’esercizio della delega in modo univoco”. Lo stesso comitato in altre analoghe situazioni raccomandava che “appare opportuno individuare univocamente i termini per l’esercizio della delega principale e di quelle integrative e correttive, rinunziando alla tecnica dello scorrimento”.

Il Comitato per la legislazione invita, infine, a integrare “le previsioni generiche relative ai princìpi e criteri direttivi evidenziati in premessa, al fine di offrire al legislatore delegato indicazioni sufficienti relativamente al bilanciamento dei valori e degli interessi da perseguire nell’esercizio della delega”. 

In conclusione possiamo dire che sebbene il testo approvato dalla Camera sia di gran lunga migliore di quello presentato in origine dal Governo, restano comunque delle lacune nell’individuazione delle azioni da mettere in atto. Una timidezza che può essere data un po’ dalla complessità della materia, un po’ dai tempi stretti e dal ritardo accumulato rispetto agli altri paesi europei, ma soprattutto, probabilmente, perché gli interessi in gioco sono tanti. Vedremo il Senato quali proposte accoglierà e in quale direzione eventualmente spingerà questo Ddl concessioni. Se in Senato viene approvato entro dicembre c’è virtualmente ancora il tempo per una definitiva approvazione alla Camera ed eventualmente anche il tempo per il Governo di esercitare la delega. Ma se qualcosa dovesse incepparsi allora sarebbe tutto rimandato alla prossima legislatura.

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